文 | 天津益清（北京）律師事務所律師 柳明華

短信息是指利用電信網向移動電話、固定電話等通信終端用戶提供的有限長度的文字、數(shù)據(jù)、聲音、圖像等信息。隨著移動通信技術的快速發(fā)展和經濟社會數(shù)字化發(fā)展的深入推進，短信息作為即時性強、覆蓋面廣的傳播載體，被廣泛應用于各行各業(yè)的營銷、業(yè)務提供、售后等領域，在便利生產生活和提高生產經營效率的同時，也帶來短信息接收者生活被侵擾等問題，即社會廣泛關注的不良短信息治理問題。開展不良短信息治理，并非一禁了之，或采取成本極大的治理方式，應堅持系統(tǒng)觀念和問題導向，以平衡經濟社會對短信息服務的需求和對短信息接收者的利益保護為基本原則。

一、不良短信息的法律界定

不良短信息的界定應與違法信息相區(qū)分。《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《電信條例》）第五十六條規(guī)定了“九不準”信息，因該類信息內容違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定，系違法信息，任何人（單位）不得制作、復制、發(fā)布和傳播。

不良短信息不屬于含有“九不準”內容的違法信息，而是法律對其發(fā)送具有一定規(guī)制要求，如《通信短信息服務管理規(guī)定》第十八條規(guī)定的非應邀商業(yè)性短信息即屬于典型的不良短信息，但不良短信息的范圍要大于商業(yè)性短信息，如頻繁發(fā)送的催債信息。對此，在界定不良短信息時應適用《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千零三十三條第一項規(guī)定，不良短信息應指侵擾接收者私人生活安寧的信息，其核心要素為發(fā)送行為是否侵擾接收者私人生活安寧，如在他人拒絕后仍頻繁發(fā)送交友信息或者商業(yè)性短信息。

值得注意的是，《通信短信息服務管理規(guī)定》要求發(fā)送商業(yè)性短信息須經接收者同意，《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）第二十九條亦有類似規(guī)定，此類規(guī)定是法律對短信息發(fā)送者課予的義務，未履行取得同意義務構成違法行為，但并非當然構成《民法典》規(guī)定的“侵擾他人私人生活安寧”的行為。在事實層面，所謂“侵擾”是指打擾他人正常生活，在程度上需超過必要的社會交往限度，嚴重影響權利人的正常生活，通常表現(xiàn)為具體行為的頻率和程度高度冒犯權利人的人格尊嚴。在法律層面，侵擾他人私人生活安寧的責任構成，除未經同意發(fā)送短信息這一違法行為外，還須具備損害后果、因果關系、過錯等法定要件。因此，發(fā)送商業(yè)性短信息須經權利人（接收者）同意，與《民法典》所建立的“侵擾”規(guī)定并不沖突，未經同意發(fā)送的商業(yè)性短信息并不必然構成民事侵權行為。

二、不良短信息的法律規(guī)制

短信息的發(fā)送涉及三方主體，即短信息發(fā)送者、短信息服務提供者和短信息接收者（《民法典》第一千零三十三條中稱為“權利人”）。《通信短信息服務管理規(guī)定》第三十七條規(guī)定，短信息內容提供者，是指將短信息通過短信息服務提供者發(fā)送的組織或者個人；短信息服務提供者，是指提供短信息發(fā)送、存儲、轉發(fā)和接收等基礎網絡服務，以及利用基礎網絡設施和服務為其他組織和個人發(fā)送短信息提供平臺的電信業(yè)務經營者（包含但不限于基礎電信業(yè)務、增值電信業(yè)務中的信息服務業(yè)務和移動通信轉售業(yè)務經營者）。據(jù)此，通常情況下，短信息內容提供者即為短信息發(fā)送者，短信息服務提供者即為短信息內容提供者提供短信息發(fā)送的電信網絡通道等服務，二者與短信息接收者之間在短信息發(fā)送過程中形成的法律關系決定著受何種法律制度的調整，以及該如何承擔法律責任，亦會涉及個人信息保護與短信息發(fā)送的協(xié)調處理。

（一）民事法規(guī)制

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，民法規(guī)制的對象系民事行為，民事主體實施民事違法行為要承擔相應的民事法律責任。在民法的規(guī)制下，不良短信息的有關主體將會承擔何種法律責任，首先要判斷相關主體發(fā)送不良短信息的行為侵犯了接收者的何種民事權益，即在相關主體之間形成何種民事之債。在民法體例上，典型的債之關系為合同之債與侵權之債，下文將圍繞這兩種債之關系對不良短信息的主體責任展開分析。

1. 合同視角下的不良短信息法律關系

合同之債的形成，前提是相關民事主體之間存在合法有效的民事合同關系。短信息內容提供者與接收者之間在特定場合下可能存在某一特定合同關系，短信息內容提供者基于該種特定合同關系向接收者發(fā)送相應短信息。例如，銀行與其貸款客戶之間存在金融借貸合同關系，其中明確約定銀行不得向其客戶發(fā)送除合同項下貸款服務以外的商業(yè)性短信息，但銀行以該金融借貸合同關系為背景向其客戶發(fā)送可為其提升貸款額度的商業(yè)性短信息，此時銀行違反合同約定，接收者可向銀行主張違約責任。

短信息服務提供者與短信息內容提供者之間通常存在服務合同關系，雙方約定由前者為后者提供短信息的網絡發(fā)送通道服務，而前者與接收者之間往往不存在任何合同關系，彼此之間互無聯(lián)系。在此種情況下，接收者則無法向短信息服務提供者或者與之無合同關系的短信息內容提供者主張合同責任，故應考慮各方之間是否構成侵權之債。

2. 侵權視角下的不良短信息法律關系

實踐中，在不良短信息環(huán)境下，接收者主張侵權責任的情形較為常見，也是行之有效的救濟方式，其侵權客體一般包括他人隱私權（私人生活安寧是隱私權的具體內容）、通信自由權、個人信息保護權及消費自由權等。

隱私權、個人信息保護權等除《民法典》的一般規(guī)制外，還受到《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）等特別法中民事法律規(guī)范的保護。在不良短信息的發(fā)送過程中，往往存在非法收集接收者姓名、電話號碼、上網記錄、貸款記錄等個人信息的行為，通過《民法典》和《個人信息保護法》的規(guī)定主張侵犯個人信息的救濟亦是切實有效的保護途徑。在此類案件中，應當注意區(qū)分以下兩種情形。

一是不良短信息內容提供者制作并通過短信息服務提供者的網絡通道直接發(fā)送短信息。此種情形，如果構成對接收者合法權益的侵權行為，應根據(jù)《民法典》第一千一百九十四條的規(guī)定直接由不良短信息內容提供者向接收者承擔侵權責任。短信息發(fā)送過程中，短信息服務提供者在依法取得短信業(yè)務經營許可與碼號資源使用許可的情況下僅向短信息內容提供者提供短信息網絡發(fā)送通道服務。我國《憲法》第四十條規(guī)定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。據(jù)此，短信息服務提供者雖然提供短信息的網絡發(fā)送通道服務，但無權查看或者檢查經其網絡通道發(fā)送的短信息內容，不應認為其提供短信息網絡發(fā)送通道服務的行為存在過錯，且因短信息是由短信息內容提供者直接發(fā)送，短信息服務提供者亦不存在處理接收者個人信息的行為。另外，《電信條例》第六十二條第一款亦規(guī)定“使用電信網絡傳輸信息的內容及其后果由電信用戶負責”，故在認定短信息服務提供者的法律責任時應妥當衡量各方利益，在法律框架內作出公平認定，既能保護接收者的合法權益，又能兼顧短信息服務提供者的正常經營活動不被干擾。

二是不良短信息內容提供者制作短信息內容后提供給短信息服務提供者，由后者按照前者的指示發(fā)送短信息。若短信息內容提供者提供給短信息服務提供者的短信息屬于商業(yè)性短信息，因預發(fā)送的短信息內容與接收者信息均由短信息內容提供者提供，對于是否已經接收者同意，短信息服務提供者難以知曉，即便短信息內容提供者提供已經接收者同意的證明材料，短信息服務提供者客觀上亦不具備審查該類證據(jù)真實性和合法性的能力，如直接認定短信息服務提供者構成侵權，難謂公平。此時，可以采用網絡平臺責任中的“避風港”規(guī)則認定短信息服務提供者的行為和責任，即《民法典》第一千一百九十五條與第一千一百九十六條規(guī)定的網絡服務提供者的（過錯）責任認定規(guī)則（通知—必要措施）。根據(jù)“避風港”規(guī)則，短信息服務提供者發(fā)送短信息后，接收者（權利人）認為系非應邀短信息已侵犯其合法權益的，有權通知短信息服務提供者采取刪除已發(fā)送的相關短信息、權利人的個人信息、中止或者終止為短信息內容提供者繼續(xù)提供短信息網絡發(fā)送通道服務、屏蔽接收者繼續(xù)接收同類短信息等必要措施，未采取必要措施的，對權利人損害擴大的部分與短信息內容提供者承擔連帶責任。據(jù)此，短信息服務提供者并不直接對權利人承擔侵權責任，而是在接到權利人的通知后未及時采取必要措施的，才應承擔相應責任。

此外，適用“避風港”規(guī)則應避免其呈現(xiàn)“雙刃劍”的后果，該規(guī)則的適用雖能保護短信息服務提供者和接收者的合法權益，但在不當應用的情況下，會使接收者的權利救濟發(fā)生延遲，擴大損失風險。對此，短信息服務提供者適用“避風港”規(guī)則時應當對短信息接收者提供的證據(jù)從理性人的角度進行形式審查，相關證據(jù)從外部表征上可以對非應邀短信息作出直接的判斷，則應肯定短信息服務提供者適用“避風港”規(guī)則的合法性，不應以司法審查的強度要求短信息服務提供者對相關證據(jù)進行超出自身能力的實質審查。在應當采取“避風港”規(guī)則對接收者予以保護的情況下，短信息服務提供者拒絕權利保護請求導致接收人損失擴大的，應與短信息內容提供者承擔連帶責任。

（二）行政法規(guī)制

行政法上的規(guī)制，主要針對商業(yè)性短信息，由《通信短信息服務管理規(guī)定》及《消費者權益保護法》等予以專門調整，根據(jù)《通信短信息服務管理規(guī)定》第十八條規(guī)定，短信息服務提供者、短信息內容提供者違法發(fā)送非應邀商業(yè)性短信息的核心在于“未經同意而發(fā)送”，須有“發(fā)送”行為。在短信息服務提供者僅向短信息內容提供者提供短信息網絡發(fā)送通道服務的情形下，短信息系由后者而非前者發(fā)送，即便相應短信息的發(fā)送未經用戶（接收者）同意，因前者為短信息發(fā)送提供通道服務，自身不存在“發(fā)送”行為，故不應承擔相應的行政責任，而是應由后者承擔非應邀商業(yè)性短信息的行政責任。

根據(jù)前述相關規(guī)定，電信管理機構具有對商業(yè)性短信息發(fā)送行為的監(jiān)督管理職責，據(jù)此，接收者有向電信管理機構提出投訴舉報的權利，在實踐中接收者多選擇此舉尋求救濟，在電信管理機構的處理未達到投訴舉報者的預期目的時，則進一步提起行政復議和行政訴訟。通過2025年4月17日人民法院報刊載的《關于投訴舉報類行政案件審理思路的探析》一文可知，實踐中采取投訴、舉報區(qū)分說。投訴是指公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權益，請求行政機關履行解決有關民事爭議、依法查處違法行為等職責的行為。舉報則是指公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯他人合法權益或者國家利益、社會公共利益，請求行政機關依法查處的行為。投訴與舉報的差別在于是否為維護投訴舉報人自身的合法權益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》（〔2013〕行他字第14號）規(guī)定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。最高人民法院關于適用《行政訴訟法》的解釋第十二條第五項進一步明確“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”屬于與行政行為有利害關系。據(jù)此，非應邀短信息接收者向電信管理機構提出投訴舉報，會因無法證明系為維護自身合法權益被法院認為：具有相應短信息服務經營資質的公司僅提供短信息發(fā)送通道服務，原告請求通信管理局查處該公司發(fā)送商業(yè)性短信息的行為并非為自身合法權益進行的舉報，原告與通信管理局的處理行為沒有利害關系。進而無法獲得法律上的支持。另外，亦有個別人員以接收非應邀短信息為由長期大量地提出投訴舉報、行政復議和行政訴訟，亦會被行政復議機關或者法院認定為投訴舉報人的目的不當，并非為維護自身合法權益，進而不支持投訴舉報人的訴求。此外，不良短信息接收者依據(jù)《消費者權益保護法》的規(guī)定向相關部門提出投訴舉報須具備消費者身份，否則其與行政處理行為之間亦不存在利害關系。因此，接收者通過向行政機關投訴舉報的方式解決與短信息內容提供者、短信服務提供者之間的爭議并非良策，接收者應選擇更有利于實現(xiàn)自身合法利益的途徑進行救濟。

（三）個人信息保護與短信息發(fā)送的協(xié)調

短信息接收者的姓名、手機號碼等個人信息是發(fā)送短信息的必然要素，短信息的發(fā)送無法繞開對接收者個人信息保護問題。短信息內容提供者、短信息服務提供者對接收者個人信息的合法獲取系發(fā)送短信息合法性的前提，如不審查獲取接收者個人信息的合法性，僅審查短信息本身是否屬于不良短信息，會導致短信息內容提供者、短信息服務提供者的上游主體脫離法律規(guī)制，逃脫本應由其承擔的法律責任，進而引發(fā)該上游主體泄露公民個人信息的道德風險，不利于不良短信息治理工作的開展。因此，在審查短信息是否構成不良短信息的同時，應當對接收者個人信息的來源進行審查，從源頭遏制不良短信息的產生。

三、結 語

當前，不良短信息的困擾已成為備受關注的話題，但也應看到，短信息已成為相關行業(yè)數(shù)字化發(fā)展的重要載體，發(fā)揮著重要作用，不應將其妖魔化、污名化，而應回歸理性和法治，在法律框架下開展治理，同時亦應避免阻礙數(shù)字化發(fā)展。不良短信息接收者應選擇最為有效且科學合理的救濟途徑保護自身合法權益，通過對民事、行政法律制度的分析可見，民事救濟途徑更能使被侵犯的合法權益得到有效保護。根據(jù)行為主體和被侵犯權益客體的不同，應對短信息內容提供者、短信息服務提供者的責任作合理區(qū)分認定，保障短信息服務提供者的正常經營。同時，接收者應依法正當行使向行政機關的投訴舉報權，回歸投訴舉報制度設立的初衷，防止權利濫用浪費行政和司法資源?？傊?，不良短信息治理需要結合民法、行政法等的不同規(guī)制，權利人根據(jù)救濟的必要性和時效性選擇最為有利的方式維權，使權利人、行政（行業(yè)）監(jiān)管、司法監(jiān)督形成綜合治理體系。與此同時，為了提高治理效率，應逐步探索生成式人工智能技術在不良短信息治理中的應用，但亦應考慮人工智能治理活動與個人信息保護的協(xié)調。人工智能技術主要是對海量信息進行處理后對外輸出“答案”，必然依賴對大量數(shù)據(jù)的優(yōu)化訓練，訓練階段收集包括個人信息在內的數(shù)據(jù)時難以準確界定相關數(shù)據(jù)的使用目的，且囿于人工智能算法的復雜性和不透明性，對個人信息的處理如何與個人信息保護相銜接，仍需作進一步研究，加強合法性論證。

（本文刊登于《中國信息安全》雜志2025年第7期）